Die Nachhaltigkeit von E-Government hängt von der Qualität seines Designs ab. Das war bisher selten ein Thema in E-Government Programmen. Die E-Government Strategie Schweiz 2016 – 2019 definiert allerdings Nachhaltigkeit als eines von vier Zielen. In diesem zweiteiligen Beitrag wird untersucht, was Nachhaltigkeit im E-Government bedeutet und wodurch sie sich auszeichnet.

Teil II: Die Nachhaltigkeitsziele im Schweizer E-Government
In Teil I dieses Beitrags wurde die Nachhaltigkeit von E-Government sehr grundsätzlich diskutiert, mit wenigen Referenzen in Bezug auf die Schweiz, ausgenommen einigen Aussagen zu eCH und der EU. Im zweiten Teil wird nun speziell Bezug genommen auf die E-Government Strategie Schweiz 2016-2019, die Nachhaltigkeit als eines von vier Hauptzielen formuliert. Der Text der Strategie wird nachfolgend analysiert und anschliessend werden bisherige Schweizer Erfahrungen mit den in der Strategie formulierten Zielen diskutiert.

Nachhaltigkeit in der E-Government Strategie Schweiz 2016-2019
Verglichen mit den in Teil I geschilderten grundlegenden Überlegungen ist die E-Government Strategie Schweiz 2016-2019 zugleich konkreter und bescheidener. Sie formuliert unter 3.IV als Kernziel „Die Mehrfachnutzung von Lösungen wird gefördert. Bund und Kantone stellen die Nachhaltigkeit von E-Government-Diensten sicher, indem sie Voraussetzungen für deren Organisation, Finanzierung und den Betrieb schaffen.“

Der zweite Satz ist unbestritten und äusserst begrüssenswert. Er adressiert insbesondere auch das Ressourcenproblem: So lange keine langfristigen Finanzierungen etabliert sind, wird das Ressourcengerangel das strategische Denken und Handeln behindern. Wenn Innovationen über Jahresbudgets finanziert werden, ist eine kontinuierliche Entwicklung schwierig und verschlingt viel Engagement und Zeit.

Der erste Satz macht dagegen ein grosses Fass auf, das weiter unten ausführlicher diskutiert wird. Wenn man das Ziel allerdings weiter fasst, beispielsweise als „Reduktion der Parallelentwicklungen im E-Government“, so ist es zu begrüssen. Denn die Ressourcen für E-Government sind endlich. Wenn viel in Mehrfachentwicklungen investiert wird, so fehlen Geld und Fachpersonen für schnelleren Fortschritt. Trotzdem sollten Eingriffe zur Reduktion der Mehrfachentwicklungen mit Bedacht gewählt werden, weil eine Mehrfachentwicklung auch die Chancen erhöht, wirklich gute und nachhaltige Lösungen zu bekommen. Es geht darum, gestützt auf Mathias Binswanger(Schweizer Ökonom), sinnlose Wettbewerbe zu vermeiden, die in beziehungsgeprägten Umgebungen nur eine liberale Fassade darstellen.

In Summe ist die Zielausrichtung in Bezug auf Nachhaltigkeit also sehr positiv. Es werden zwei zentrale Probleme angegangen:

• die Finanzierung
• die unnötigen Parallelentwicklungen

Offen sind zwei Aspekte:

• Was ist mit Wiederverwendung konkret gemeint?
• Was ist mit experimentellen Pilot-Innovationen, die gar nicht nachhaltig betrieben werden sollen?

Die weitere Konkretisierung in der Strategie (ebenfalls unter 3.IV) ist etwas irritierend: „Um Investitionssicherheit zu garantieren und die Wiederverwendung von E-Government Lösungen zu fördern, ist Nachhaltigkeit im Betrieb nötig.“ Betrieb wird meist mit ökologischen Aspekten beim Thema Nachhaltigkeit assoziiert. Hier ist offensichtlich finanzielle Nachhaltigkeit gemeint. Die Kombination der Begrifflichkeiten wirft aber Fragen auf. Investitionssicherheit sichert man traditionell durch Standards, die eingefordert werden, also zuallererst durch eine entsprechende Ausschreibungspraxis. Investitionssicherheit auf Produktebene dagegen ist in der digitalisierten Welt negativ korreliert mit Nachhaltigkeit. Es geht eben genau nicht darum, dass Bestehendes bewahrt wird, sondern darum, dass die Veränderung möglichst kostengünstig ist.

Die weitere Präzisierung des Nachhaltigkeitsziels legt erfreulicherweise eine andere Auslegeordnung nahe: „E-Government zeigt am meisten Wirkung, wenn projektspezifische lokale, regionale oder nationale Kooperationen gebildet werden. Basismodule für die Ausbreitung von E-Government werden einmal realisiert und gemeinsam genutzt.“ Hier werden Zusammenarbeit und gemeinsames Lösungsdesign als wichtige Mittel zum Zweck formuliert, die man anstreben will. Das gibt auch dem Satz über die Mehrfachnutzung eine zusätzliche Bedeutung: er ist offensichtlich nicht nur reaktiv gemeint (das Vorhandene soll oft genutzt werden), sondern auch proaktiv (Lösungen sollen so entwickelt werden, dass sie mehrfach genutzt werden). Was nur wie eine wissenschaftliche Spitzfindigkeit klingt ist tatsächlich ein riesiger Unterschied, breiter und tiefer als der Röschtigraben.

Probleme mit der Wiederverwendung in der Praxis
Natürlich macht es Sinn, bereits vorhandene Lösungen ebenfalls wiederzuverwenden, und zwar dann und NUR dann, wenn Qualität und Fitness der Lösung stimmen. Wenn sie dagegen nicht stimmen, sollte man die Finger davon lassen. Das ist freilich nicht ganz einfach, denn im Schweizer E-Government hat die Wiederverwendungsideologie Tradition. Ich habe vor Jahren selbst einen Kanton beraten, der Opfer der Ideologie geworden ist und den Fehler gemacht hat, die Software eines anderen Kantons zu übernehmen, ohne davor deren Fitness zu prüfen. Das Ergebnis war entzückend für mich als Software-Architekten (weil ein konkretes Beispiel für ein davor nur gefühltes Antipattern) und nützlich für mich als Lehrenden, aber natürlich äusserst unangenehm für den Kanton, der brav der Wiederverwendungsideologie gefolgt war. Erst beim Betrieb der wiederverwendeten Lösung hatte man nämlich festgestellt, dass die Organisationsstrukturen beider Kantone unterschiedlich waren. Dieser Unterschied musste mit hohen Kosten – bei beträchtlichen operativen Risiken – kompensiert werden.

Mein Anti-Pattern Erlebnis im Bereich Software-Architektur ist leider kein Einzelfall. Wenn ich gelegentlich darauf hinweise, dass das Übernehmen von Geschäftsprozessen nur dann sinnvoll ist, wenn einige Bedingungen erfüllt sind – fehlerfrei und aus organisatorischer und technischer Sicht sinnvolle Darstellung des Geschäftsprozesses, kompatible Gesetzesgrundlagen und Organisationskultur in den für den Prozess relevanten Aspekten, vergleichbare Organisationsmaturität, etc. – werde ich noch immer als Gegner der Wiederverwendung wahrgenommen, weil ich die Wiederverwendung nicht bedingungslos gutheisse. Populär ist auch, Geschäftsprozesse nach Softwareprodukten auszurichten. Ich habe erlebt, wie sich IT-Mitarbeitende einer öffentlichen Institution über eine Weisung der Geschäftsleitung mit der Begründung beschwert haben, dass diese Weisung nicht zum ERP-System passe und es deshalb viel Aufwand bedeute, sie mit IT zu unterstützen. Man war empört, dass sich die Institution nicht nach der Technologie ausrichtete. Das wird zwar selten ganz offen ausgesprochen, ist aber die Haltung von vielen.

Lernen von den Erfahrungen der Entwicklungshilfe und der Privatwirtschaft?
Der Blick in den ureigentlichen Nachhaltigkeitsbereich, nämlich die Entwicklungspolitik, hilft vielleicht, die Möglichkeiten und Unmöglichkeiten bei der Wiederverwendung besser zu verstehen. Die grundlegende Erfahrung dort ist, dass das Anwenden der Erfolgspraktiken der ersten Welt anderswo fast immer scheitert. Impfen nutzt beispielsweise wenig, wenn die Gesundheitsinfrastruktur fehlt. Ausbildung hilft ebenfalls wenig, wenn die Wirtschaftsunternehmen fehlen, in denen die Ausbildung gebraucht wird. Und E-Government hat in Entwicklungsländern eine andere Wirkung als bei uns und folgt – zu Recht – oft sogar entgegengesetzten Prinzipen (z.B. dem Recht darauf, systemweit eine Nummer zu haben).

Aus diesen Erfahrungen kann man nützliche Lehren für die Wiederverwendung von Lösungen im E-Government ziehen. Allerdings versucht man im E-Government häufiger, Erfolgspraktiken von Grossunternehmen der Privatwirtschaft zu imitieren. Auch dies ist nützlich, aber NUR solange man die Good Practices sinnvoll adaptiert übernimmt und NICHT Karikaturen der Privatwirtschaft kopiert. In der Wirtschaft heisst Standardisierung nämlich nicht notwendigerweise, dass nur eine Technologie genutzt wird, sondern bereits die Wahl der Anzahl unterschiedlicher alternativer Standardtechnologien ist eine strategische Entscheidung. Gleiches gilt für die Wahl des Betriebsmodells, das heisst den Standardisierungsgrad der Geschäftsprozesse und den Integrationsgrad bei den Daten. So viel strategisches Denken ist angesichts der autonomen Akteure im E-Government schwer umsetzbar, aber es wäre natürlich erstrebenswert und würde die Nachhaltigkeit im Schweizer E-Government entscheidend fördern.

E-Government Landkarte Schweiz und eOperations
Um die Wiederverwendung von existierenden E-Government Lösungen zu fördern bräuchte es eine Liste kritischer Fragen und Antworten, die bei Wiederverwendungsentscheidungen hilft, die Fitness der in Frage kommenden Produkte zu prüfen. Noch besser wäre eine E-Government Fachausbildung, die die Zusammenhänge vermittelt, so dass die Fitness auch ohne Checklisten adäquat beurteilt werden kann. Die E-Government Landkarte Schweiz bietet einen Überblick über vorhandene Lösungen, hilft aber bei der Fitness-Beurteilung nicht weiter.

Sehr positiv ist, dass auf der Ebene der Umsetzung des E-Government Strategie Schweiz 2016-2019 das Entwickeln gemeinsamer Lösungen mit dem eOprations Projekt gefördert wird. Hinter dem Projekt standen einst unterschiedliche Visionen, derzeit übt man sich in Bescheidenheit, vielleicht zu viel Bescheidenheit. Wenn Kantone und Gemeinden bei Innovationsprojekten im E-Government unterstützt werden, so ist das sehr gut. Noch besser wäre es, man hätte den Mut, einen E-Government Broker zu bauen – obwohl natürlich auch dies das Risiko beinhaltet, dass eine normative Einschränkung von Lösungen stattfindet, die eventuell wichtige Innovationen blockiert.

Frei zugängliche Daten, welche ohne Lizenz genutzt und weiterverarbeitet werden dürfen, bilden die Grundlage für datengetriebene Innovationen und schaffen dadurch einen wirtschaftlichen Nutzen. In der Schweiz stellen bereits viele öffentliche Verwaltungen Informationen als Open Data frei zugänglich im Internet zur Verfügung. Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO hat sich zum Ziel gesetzt, den Nutzen und die Wiederverwendbarkeit solcher Daten mit dem neuen Linked Data Service LINDAS weiter zu verbessern.

Wir sind umgeben von Daten. Daten helfen uns, bessere Entscheidungen zu treffen und spielen eine immer wichtigere Rolle in unserem Leben. Immer mehr Individuen, Organisation und Maschinen stellen ihre Daten zur Verfügung und tragen somit weiter zu einer immer grösseren Datenflut bei.

Durch die Nutzung von Daten

• entstehen neue Geschäftsmodelle und Innovationen
• beschleunigt sich der wissenschaftliche Fortschritt
• wird der Onlinehandel revolutioniert.

Die Nachfrage nach mehr und besseren Daten hält ungebrochen an. Wie können die Daten sowohl für Menschen wie für Maschinen lesbar, interpretierbar und besser zugänglich gemacht werden, dass

• Daten einfacher wiederverwendet werden können und somit der Nutzen von Daten verbessert wird?
• die benötigten/relevanten Daten in der riesigen Datenmenge einfacher gefunden und analysiert werden können?
• Daten aus verschiedenen Datenquellen einfacher integriert werden können?

Im Vergleich mit herkömmlichen Konzepten wie das World Wide Web geht der Linked-Data-Ansatz einen Schritt weiter in dem nicht Tabellen (wie in klassischen Datenbanksystemen) oder Dokumente (wie im World Wide Web) sondern Ressourcen (real existierende Dinge – «things» – wie Organisationen, Orte, Personen etc.) mit Metadaten beschrieben und im semantischen Web zu Wissensnetzwerken verwoben werden.

Linked Data ermöglicht …

• die einfache Publikation von Daten, so dass diese für Mensch und Maschine abrufbar sind
• verschiedene Datenquellen organisationsübergreifend zu verknüpfen und über eine zentrale Schnittstelle zugänglich zu machen
• Daten für unterschiedliche Zwecke und Anwendungen wiederzuverwenden
• die Datenanalyse selbst riesiger Datenmengen zur Lösung von komplexen Fragenstellungen
• den Aufwand für die Wartung und den Betrieb von Schnittstellen zu senken
• die Daten im Einklang mit den föderalen Strukturen der Schweiz zu integrieren (Verantwortung und Bewirtschaftung der Daten verbleiben bei den zuständigen Stellen).

Der Linked Data Service LINDAS wurde vom SECO im Rahmen der E-Government Strategie Schweiz entwickelt. Das Projekt ist seit Ende 2015 abgeschlossen und LINDAS befindet sich momentan in einem Pilotbetrieb.

Nachfolgend sollen der Nutzen und die vielfältigen Anwendungsmöglichkeiten von Linked Data anhand von drei mit LINDAS umgesetzten Anwendungsbeispielen aufgezeigt werden.

Datenpublikation: Umweltdatenkiosk
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat den Auftrag, Umweltinformationen und Umweltdaten zu veröffentlichen und diese wenn möglich als offene, digitale Datensätze zur Verfügung zu stellen. Eine Auswahl dieser Umweltdaten wurde zusammen mit der genauen Beschreibung der Daten in LINDAS abgelegt. Damit stehen sie für die freie Weiterverwendung zur Verfügung: Mit webbasierten Tools können die Daten angeschaut, abgefragt und in unterschiedlichen Formaten heruntergeladen werden.

Bisher mussten Datenanfragen von Kunden häufig manuell bearbeitet und geliefert werden. Werden alle diese Daten in LINDAS abgelegt, können die Kunden die gewünschten Daten selbst abfragen und im gewünschten Format downloaden. Das BAFU erspart sich damit Aufwand und Kosten.

Dank LINDAS stehen die Umweltdaten auch Software-Entwicklern zur freien Verfügung. Sie können neue Anwendungen programmieren, die direkt auf ganz bestimmte BAFU-Daten zugreifen und diese anzeigen oder graphisch darstellen. LINDAS macht es auch möglich, die Umweltdaten mit anderen Daten auf einfache Weise zu verknüpfen oder zu kombinieren. Die aufwändig erhobenen Daten zum Zustand der Umwelt werden dank LINDAS vielfältiger genutzt und dadurch wertvoller.

Datenverknüpfung: Nutzung des historisierten Gemeindeverzeichnisses in einem Immobilienportal
Im historisierten Gemeindeverzeichnis des Bundesamtes für Statistik (BFS) sind alle Gemeindestände, Bezirke und Kantone und deren Mutationen seit 1960 erfasst. Das amtliche Gemeindeverzeichnis wird als definitorische Grundlage zu Gemeindeidentifikation und Gemeindenamen für zahlreiche Verwaltungstätigkeiten auf Stufe Bund, Kantone und Gemeinden sowie in der Privatwirtschaft eingesetzt.

Das historisierte Gemeindeverzeichnis wird neu auch über den Linked Data Service LINDAS zur direkten Weiterverwendung bereitgestellt: in maschinenlesbarer Form und semantisch aufbereitet (als Linked Data). Dies ermöglicht eine informatikgestützte Abfrage der Gemeindestände sowie der erfassten Mutationen im Linked Data Format und ohne zusätzlichen Aufwand eine kombinierte Abfrage mit Informationen anderer «verlinkter» Datensätze.

Immooo.me, ein neuartiges Portal für den Verkauf von Immobilien, welches in den Labs des Inkubators Swisscubator AG in Solothurn am Entstehen ist, wird als privatwirtschaftlich finanziertes Vorhaben das historisierte Gemeindeverzeichnis in seiner Applikation nutzen. Dabei werden die benötigten Gemeindeinformationen inklusive verlinkter Zusatzinformationen direkt ab dem SPARQL Endpoint von LINDAS bezogen. Dadurch entfällt das lästige und aufwändige Pflegen von Stammdaten und Listen durch den zukünftigen Betreiber und die Daten sind stets aktuell.

Datenanalyse: Ausbruchsabklärung von Tierseuchen
Das Sicherstellen der Tiergesundheit in der Schweiz gehört zu den Hauptaufgaben des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV). Ein Tierseuchenausbruch kann zu grossen wirtschaftlichen Verlusten führen. Ausbrüche möglichst rasch eindämmen und eine nationale Ausbreitung verhindern zu können, ist daher ein wichtiges Anliegen.

Bei einem Verdachtsfall oder Ausbruch einer Tierseuche werden Schutz- und Überwachungszonen festgelegt. In diesen Zonen ist der Tier-, Waren- und Personenverkehr zur Verhinderung der Seucheneinschleppung eingeschränkt. Diese Einschränkungen greifen natürlich erst ab dem Zeitpunkt des Verdachts oder des Nachweises einer Tierseuche. Für den Veterinärdienst CH ist es daher entscheidend, mögliche Ausbreitungswege der Krankheit in der Population nachverfolgen zu können, um die Maßnahmen zur Eindämmung der Seuche (z.B. Beprobung weiterer Betriebe) gezielt einzusetzen. Für die Nachverfolgung von möglichen Infektionsketten aufgrund von Tierbewegungen, braucht es aufwändige Netzwerkanalysen.

LINDAS bietet ein grosses Potential für eine effiziente und schnelle Ausbruchsabklärung, da sich das Linked Data Format selbst sowie die Art und Weise der Speicherung in Form von Graphen optimal für Netzwerkanalysen anbietet. Mithilfe von Abfragen werden Betriebe gesucht, die in einem für den Ausbruch relevanten Zeitfenster Tiere von einem Verdachts- oder Ausbruchsbetrieb erhalten haben, oder Tiere an einen solchen Betrieb geliefert haben. Die Kontaktketten mussten bisher in aufwändiger Handarbeit analysiert und möglicherweise infizierte Betriebe gesucht werden. Der mit LINDAS umgesetzte Showcase zur Ausbruchsabklärung von Tierseuchen automatisiert diesen Prozess und liefert rasch Resultate.

Die einfache Verlinkung mit Geo-Daten von Swisstopo bringt einen weiteren Vorteil, weil durch anschauliches Kartenmaterial die Kommunikation im Ausbruchsfall erleichtert wird.

Aktuell und Ausblick
Zahlreiche weitere Datenbestände der öffentlichen Verwaltung eignen sich für die Publikation als Linked Data und schaffen so die Voraussetzungen für datengetriebene Innovationen. Die Erschliessung, Verknüpfung, Anreicherung und Publikation von Daten in diesem Format (RDF) bringt durch die Möglichkeit der direkten Weiterverwendung einen hohen Nutzen für zahlreiche Anwendungsfälle mit sich. Insbesondere für die behördenübergreifende Integration von Daten – eine Grundvoraussetzung für ein schweizweit funktionierendes e-Government – sowie für die Publikation von Open Data eignet sich das Format sehr gut und verspricht damit ein grosses Zukunftspotential.

Weitere Informationen finden sich unter www.egovernment.ch/lindas.