Transformation numérique de l’administration – comment gagner en efficacité, en sécurité et en souveraineté ?

La 18e édition de la conférence « Informatique et droit » de l’association suisse eJustice.ch, qui s’est tenue le 18 août à l’Hôtel de Ville de Berne, était consacrée à l’informatique des autorités – et, plus particulièrement, aux forces et aux défis du fédéralisme.

Dans son exposé inaugural, Michael Schöll, directeur de l’Office fédéral de la justice, a présenté la transformation numérique de l’administration comme un espace de négociations permanentes. Il a décrit la diversité des intérêts en présence et les défis qui en découlent. Christoph Raess et Serge Guignard, de l’Office fédéral de la justice, en ont fourni un exemple particulièrement parlant avec le projet législatif BEKJ sur la communication électronique dans les domaines judiciaire et administratif. Lancé à l’initiative des cantons et du Tribunal fédéral, ce projet transversal concerne la Confédération, les cantons et l’ensemble des tribunaux et avance à un rythme élevé pour un processus de cette nature. Dans ce cadre, le projet Justitia 4.0 doit évoluer vers l’organisation justitia.swiss.

Tout cela soulève des questions fondamentales qui n’ont, à ce jour, pas encore fait l’objet d’un débat approfondi, que ce soit sur le plan politique, scientifique ou pratique. Le grand enjeu est celui des « plateformes numériques de l’État ». Pour certains informaticiens du secteur privé, cette notion peut sembler presque contradictoire en elle-même : dans le contexte étatique, nombre des critères de réussite considérés comme indispensables dans le secteur privé sont, d’emblée, exclus. Une nouvelle version de la plateforme de l’État toutes les dix secondes ? Impensable !

Les principales questions qui ont guidé la conférence, toujours dans le contexte de l’informatique des autorités, étaient les suivantes :

• Comment créer des standards contraignants sans restreindre excessivement le fédéralisme ?
• Quels modèles de gouvernance sont adaptés aux plateformes numériques communes ?
• Quel rôle les bases légales peuvent-elles et doivent-elles jouer dans la transformation numérique ?
• Comment la Suisse peut-elle renforcer sa souveraineté tout en tirant parti des évolutions internationales ?

Des standards dans un système fédéral

En Suisse, la première question a en réalité trouvé une réponse depuis plus de vingt ans : la standardisation passe par eCH. Malheureusement, nombre de ces standards restent inconnus des autorités ou ne suscitent guère leur intérêt. Susanne Kuster, directrice suppléante de l’Office fédéral de la justice, a présenté les pistes permettant à l’avenir de renforcer leur caractère contraignant, notamment en repensant le système de standardisation.

Deux éléments sont essentiels à cet égard : une participation adéquate de tous les niveaux de l’État – une commission tripartite réunissant des représentants des cantons, des communes et de la Confédération a été mise en place à cette fin – et une limitation du champ d’application, concrètement aux standards conceptuels, sémantiques et techniques. À l’avenir, les bases de la standardisation et de la gouvernance de la collaboration devraient être inscrites dans la Constitution fédérale.

Catherine Pugin, déléguée à la numérisation du canton de Vaud, a présenté l’informatique des autorités du point de vue des cantons en général et de celui du canton de Vaud en particulier. Nombre de choses qui semblent, à première vue, relever d’une tâche technique constituent en réalité un enjeu politique majeur. Il est notamment question de la dépendance à l’égard des grands fournisseurs et de l’ordre constitutionnel.

Pour le canton de Vaud, la standardisation technique et sémantique est au premier plan, en accord avec la perspective de la Confédération. Le canton pourrait toutefois également envisager une standardisation organisationnelle. Comme l’a souligné Catherine Pugin, l’élément déterminant reste en définitive l’utilité pratique, sous la forme d’une efficacité accrue. Il en va de même pour la souveraineté : il faut trouver un équilibre. Gagner en souveraineté au prix d’une sécurité moindre ne constituerait, par exemple, guère une option attractive.

Tereza Cahlikova, de la HES-SO, a ensuite analysé la problématique fondamentale de la transformation numérique de l’État sous un angle historique et conceptuel. Elle a notamment retracé le long chemin parcouru vers le vote électronique, qui, après plus de vingt ans, n’a toujours pas abouti.

La souveraineté numérique dans le contexte européen

Comme toujours, de nombreuses discussions importantes ont eu lieu durant la pause et lors du long déjeuner. L’après-midi a ensuite été consacré à la « souveraineté numérique ».

Martin Hullin, de la Bertelsmann Stiftung, a donné un aperçu de la situation dans l’UE et du débat sur cette question au sein des États membres ainsi que des institutions européennes. Seulement 8 % des entreprises européennes seraient en mesure de survivre plus de deux ans si elles étaient privées d’accès aux technologies extra-européennes ; plus de la moitié s’effondreraient dès la première année.

Les dépendances dans le domaine numérique sont toutefois très différentes selon les aspects considérés. C’est pourquoi le Parlement européen a décidé en 2024 de promouvoir la mise en place de l’EuroStack. Celui-ci constitue un cadre stratégique visant à réunir les infrastructures numériques européennes – des semi-conducteurs à l’intelligence artificielle – autour d’une vision commune. L’objectif est de parvenir à une souveraineté numérique sans pour autant s’isoler. Il ne s’agit pas seulement de renforcer les capacités propres de l’Europe, mais aussi de favoriser les partenariats internationaux.

Cette approche repose sur le constat que souveraineté et innovation doivent être envisagées conjointement. Il s’agit également d’une question de valeurs. À l’objectif de « First-to-Market » se substitue celui de « First-to-be-Trusted », et tous les acteurs sont appelés à agir de manière proactive.

Rolf Rauschenbach, de l’Office fédéral de la justice, a illustré cette problématique par le cas de la dépendance de la Suisse dans le domaine de l’eID. D’un côté, l’objectif est clairement de renforcer la souveraineté numérique : la Suisse ne souhaite pas accepter les eID des multinationales comme standards de fait. De l’autre, cet objectif ne peut être atteint qu’en utilisant leurs technologies.

Il existe toutefois des marges de manœuvre, notamment en concevant l’architecture des systèmes de manière à permettre le remplacement des technologies. Il s’agit également de l’un des principes fondamentaux de l’EuroStack.

La stratégie « Suisse numérique »

Daniel Markwalder, délégué du Conseil fédéral à la transformation numérique et à la gouvernance informatique, a ensuite présenté l’état de la mise en œuvre de la stratégie « Suisse numérique » au sein de l’administration fédérale. Il a expliqué l’organisation de sa mise en œuvre ainsi que les mécanismes de mesure des résultats qui l’accompagnent, avant de présenter les chiffres actuels.

Le bilan est contrasté : des progrès clairs ont été réalisés dans les domaines de la formation et des compétences numériques, tandis que la situation demeure plus ambivalente dans d’autres secteurs. Ainsi, l’accès de la population aux prestations administratives en ligne progresse, alors que la disponibilité des services publics pour les entreprises connaît des évolutions en dents de scie.

Malgré cela, le Comité du Conseil fédéral « Transformation numérique et informatique » et les réunions du comité consultatif « Suisse numérique » ont permis de faire avancer plusieurs dossiers. La souveraineté numérique constitue cette année, pour la deuxième fois après 2023, un thème prioritaire. Il y a trois ans, les bases avaient été élaborées sous la direction du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Il s’agit désormais, sous la direction du Secrétariat d’État à la politique de sécurité (SEPOS), de développer des initiatives concrètes.

En guise de conclusion

Ma tâche consistait, dans l’exposé de clôture, à résumer les principaux résultats de la conférence. Mon constat : nous réalisons des progrès substantiels, car, dans certains domaines de l’informatique des autorités, la volonté de progresser et de collaborer est suffisamment forte. Cette volonté est déterminante et ne peut être remplacée par des règles.

Nous devons toutefois garder constamment à l’esprit que la transformation numérique est un processus culturel et que les parties prenantes ne se limitent pas à la Confédération, aux cantons et aux communes. Il faut également compter avec les personnes qui interviennent dans différents rôles : collaborateurs des administrations, habitants, utilisateurs professionnels, représentants des fournisseurs ou encore responsables politiques. Tous contribuent de manière essentielle à déterminer le rythme du processus culturel.

Il ne faut donc pas oublier – comme dans le secteur privé – les éléphants dans la pièce : la proximité entre administrations et fournisseurs locaux, l’impuissance face aux blocages humains et le primat de la culture, très difficile à accepter tant pour les responsables politiques que pour les dirigeants économiques.

L’utilisation d’une pile technologique (technology stack) comme outil d’orientation pourrait toutefois accélérer considérablement les choses. Elle permettrait en effet de rendre tangibles les abstractions encore amorphes que sont la « collaboration fédéraliste dans l’informatique des autorités » et la « souveraineté numérique ». Pour cela, il serait toutefois judicieux, voire nécessaire, de former les décideurs politiques et administratifs aux enjeux de la transformation numérique.

Il y aurait encore beaucoup à dire : sur les différents exposés, sur les discussions et sur ce qui apparaissait entre les lignes. Avec plus d’une centaine de participants, la conférence a permis d’acquérir une compréhension approfondie des défis et des différentes positions. Certaines affirmations, glissées au détour d’une phrase, étaient également pour le moins inattendues.

Le travail qui nous attend est considérable. Mais chacun peut faire avancer les choses dans son propre domaine et contribuer en même temps à la collaboration par une bonne communication.