Digitale Transformation der Verwaltung – wie werden wir effizienter, sicherer und souveräner?

Die 18. Tagung «Informatik und Recht» des Schweizer Vereins eJustice.ch am 18.8. im Berner Rathaus drehte sich um das Thema Behördeninformatik – und damit insbesondere um die Stärken und Herausforderungen des Föderalismus.

In seinem Eröffnungsreferat stellte Michael Schöll, Direktor des Bundesamts für Justiz, die Digitalisierung der Verwaltung als Raum permanenter Aushandlungsprozesse dar. Er beschrieb die unterschiedlichen Interessen und die damit verbundenen Herausforderungen. Ein illustratives Beispiel dafür lieferten Christoph Raess und Serge Guignard vom Bundesamt für Justiz: den Gesetzgebungsprozess BEKJ zur elektronischen Kommunikation im Justiz- und Verwaltungsbereich. Er wurde durch die Kantone und das Bundesgericht angestossen, stellt ein Querschnittsprojekt über Bund, Kantone und alle Gerichte dar und wird mit einem für derartige Prozesse hohem Tempo durchgeführt. Dabei soll sich das Projekt Justitia 4.0 in die Körperschaft justitia.swiss wandeln. Das alles wirft Grundsatzfragen auf, die bislang weder politisch noch wissenschaftlich oder praktisch ausdiskutiert wurden. Das grosse Thema lautet «digitale Plattformen des Staats» – und manch einem Wirtschaftsinformatiker der Privatwirtschaft mag dies wie ein Widerspruch an sich klingen, denn im staatlichen Kontext sind viele in der Privatwirtschaft unabdingbare Erfolgskriterien von vornherein ausgeschlossen. Alle 10 Sekunden eine neue Version der staatlichen Plattform? Undenkbar!

Zentrale Leitfragen der Tagung waren – immer bezogen auf die Behördeninformatik:

• Wie können verbindliche Standards geschaffen werden, ohne Föderalismus zu sehr einzuschränken?
• Welche Governance-Modelle eignen sich für gemeinsame digitale Plattformen?
• Welche Rolle können/sollen rechtliche Grudlagen bei der digitalen Transformation spielen?
• Wie kann die Schweiz ihre Souveränität stärken und gleichzeitig von internationalen Entwicklungen profitieren?

Standards in einem föderalistischen System

Eigentlich ist die erste Frage in der Schweiz seit über 20 Jahren beantwortet. Standardisiert wird durch eCH. Leider sind viele dieser Standards den Behörden unbekannt oder egal. Susanne Kuster, stellvertretende Direktorin des Bundesamts für Justiz, stellte vor, wie in Zukunft mehr Verbindlichkeit geschaffen werden kann durch ein Neuaufsetzen der Standardisierungen. Zwei wesentliche Elemente dabei sind die angemessene Mitwirkung aller Staatsebenen – hierfür wurde eine tripartite Kommission eingesetzt mit Vertretern von Kantonen, Gemeinden und Bund – und die Einschränkung des Gültigkeitsbereichs: konkret auf konzeptionelle Standards, semantische Standards und technische Standards. Zukünftig sollen die Grundlagen für Standardisierung und Governance der Zusammenarbeit neu in der Bundesverfassung festgelegt werden.

Catherine Pugin, Delegierte für die Digitalisierung im Kanton Waadt, stellt die Behördeninformatik aus Sicht der Kantone im Allgemeinen und des Kantons Waadt im Speziellen dar. Vieles, was auf den ersten Blick wie eine technische Aufgabe scheint, ist tatsächlich eine grosse politische Aufgabe. Dabei geht es um die Abhängigkeit von grossen Anbietern und um die Verfassungsordnung. Dabei steht für den Kanton Waadt die technische und semantische Standardisierung im Vordergrund, im Einklang mit der Bundesperspektive, er kann sich aber auch organisatorische Standardisierung vorstellen. Entscheidend ist letztlich, wie Pugin ausführte, der praktische Nutzen in Form von mehr Effizienz. Auch in Bezug der Souveränität gibt es ein Abwägen. Mehr Souveränität für den Preis geringerer Sicherheit wäre beispielsweise keine attraktive Option. Tereza Cahlikova von der HES-SO analysierte anschliessend die Grundproblematik der digitalen Transformation des Staats aus historischer und grundsätzlicher Sicht. Sie zeigte unter anderem den langen Weg zum eVoting auf, der nach über 20 Jahren noch immer nicht ans Ziel geführt hat.

Digitale Souveränität im europäischen Kontext

Wie immer fanden viele wichtige Gespräche in der Pause und beim langen Mittagslunch statt. Am Nachmittag stand dann das Thema «digitale Souveränität» im Zentrum. Martin Hullin von der Bertelsmann Stiftung gab einen Überblick über die Lage in der EU und den Diskurs zum Thema unter den EU-Mitgliedsstaaten und in den Brüsseler Institutionen. Nur 8% der europäischen Unternehmen wären mehr als zwei Jahre überlebensfähig, wenn sie von Zugang zu aussereuropäischer Technologie abgeschnitten würden, mehr als die Hälfte würde schon im ersten Jahr kollabieren. Doch die Abhängigkeiten im digitalen Bereich sind je nach Aspekt sehr unterschiedliche. Deshalb beschloss das EU-Parlament 2024, den Aufbau des EuroStack. Dieser ist ein strategisches Rahmenwerk, das Europas digitale Infrastruktur – von den Halbleitern bis zur KI – unter einer einheitlichen Vision vereint. Ziel ist es, digitale Souveränität zu erreichen, ohne sich zu isolieren. Es sollen nicht nur Europas eigene Kapazitäten gestärkt werden, sondern auch globale Partnerschaften gefördert werden. Dahinter steht die Erkenntnis, dass Souveränität und Innovation gemeinsam betrachtet werden müssen. Es geht aber auch um Werte. Statt «First-to-Market» lautet das Ziel «First-to-be-Trusted” und alle werden zu proaktivem Handeln aufgerufen.

Rolf Rauschenbach vom Bundesamt für Justiz illustrierte dazu passend die Abhängigkeiten der Schweiz bei der eID. Einerseits ist ihr Ziel klar mehr digitale Souveränität – man will nicht die eIDs multinationaler Konzerne als defacto-Standards akzeptieren, anderseits gelingt dies nur durch die Nutzung von deren Technologien. Handlungsmöglichkeiten bestehen aber darin, die Systemarchitektur so zu gestalten, dass Technologien ausgetauscht werden können. Dies ist auch eines der Grundprinzipien des EuroStack.

Strategie «Digitale Schweiz»

Anschliessend berichtete Daniel Markwalder, Delegierter des Bundesrates für Digitale Transformation und IKT-Lenkung, über den Umsetzungsstand der Strategie «Digitale Schweiz» in der Bundesverwaltung. Er erläuterte die Organisation der Umsetzung und die damit einhergehende Erfolgsmessung und er stellte die aktuellen Messzahlen vor. Das Ergebnis ist ein differenziertes Bild – mit klaren Fortschritten bei der Bildung und den digitalen Kompetenzen aber einer ambivalenten Situation in anderen Bereichen: beispielsweise steigt der Zugang der Einwohner*innen zu Online-Leistungen der Behörden, die Verfügbarkeit der öffentlichen Dienste für Unternehmen unterliegt aber einem Auf und Ab. Trotzdem haben der Bundesratsausschuss «Digitalisierung und IKT» und die Beiratstreffen «Digitale Schweiz» in einzelnen Themenbereichen mehr Bewegung gebracht. Digitale Souveränität ist so dieses Jahr zum zweiten Mal nach 2023 ein Fokusthema. Vor drei Jahren wurden unter Führung des Aussendepartements EDA die Grundlagen erarbeitet, nun geht unter Führung des Staatssekretariats für Sicherheitspolitik SEPOS um die Erarbeitung konkreter Initiativen.

Eine Zusammenfassung

Meine Aufgabe war es, im Abschlussreferat die wichtigsten Ergebnisse der Tagung zusammenzufassen. Mein Fazit: Wir machen substanzielle Fortschritte, weil es in einigen Bereichen der Behördeninformatik genügend Willen zu Fortschritt und Zusammenarbeit gibt – dieser Wille ist entscheidend und kann nicht durch Regeln ersetzt werden. Wir müssen uns aber immer wieder bewusst machen, dass digitale Transformation ein kultureller Prozess ist und dass es nicht nur Bund, Kantone und Gemeinden als Stakeholder gibt, sondern auch Menschen in unterschiedlichen Rollen – als Mitarbeitende der Behörden, als Einwohner*innen, als professionelle Nutzer*innen, als Vertreter*innen von Anbietern, als Politiker*innen – welche wesentlich die Geschwindigkeit des kulturellen Prozesses mitbestimmen. Nicht zu vergessen sind deshalb – ähnlich wie in der Privatwirtschaft – die Elefanten im Raum: die Nähe zwischen Verwaltung und lokalen Anbietern, die Hilflosigkeit im Umgang mit menschlichen Blockaden und das (für Politiker*innen wie für Führungskräfte der Wirtschaft) sehr schwer zu akzeptierende Primat der Kultur. Allerdings könnte die Nutzung des Technik-Stacks als Orientierungshilfe vieles beschleunigen, denn damit werden die amorphen Abstraktionen «Föderalistische Zusammenarbeit in der Behördeninformatik» und «digitale Souveränität» fassbar. Dafür wäre es aber sinnvoll, wenn nicht notwendig, Entscheider*innen in Politik und Verwaltung in Sachen digitaler Transformation zu schulen.

Es gäbe noch viel zu berichten – aus den einzelnen Vorträgen, von den Gesprächen und aus dem was zwischen den Zeilen sichtbar wurde. Die Tagung mit über hundert Teilnehmenden vermittelte ein profundes Grundverständnis der Herausforderungen und der Positionen und es gab einige so nicht zu erwartende Aussagen in Halbsätzen – trotzdem bleiben vor allem viele Fragen offen.