Parlamente im Krisenmodus (2) – Alter Wein in neuen Schläuchen?

Als die Covid-19-Krise kam, schienen  mit einem Mal selbst für Parlamente, die den Zweiten Weltkrieg über im Bombenhagel durchgearbeitet hatten, die Fortführung ihrer Arbeit nicht mehr selbstverständlich. Welche Rolle die Parlamente in solch aussergewöhnlichen Krisensituationen übernehmen müssen, darüber schreibt der österreichische Parlamentarismusforscher Günther Schefbeck.

Das Parlament ist eine altehrwürdige Institution. Jedenfalls eine alte. In der „Mutter der Parlamente“, dem englischen bzw. dann britischen Parlament, haben sich über Jahrhunderte jene elementaren Prinzipien des parlamentarischen Verfahrens herausgebildet, die sich zunächst über Frankreich in die USA, in die deutschen Länder und schließlich in die ganze Welt ausgebreitet haben. Prinzipien, die Jeremy Bentham schon zu Ende des 18. Jahrhunderts analytisch herausgearbeitet hat und deren Berechtigung, ja Notwendigkeit auch heute kaum in Abrede zu stellen sein dürfte, wie insbesondere Öffentlichkeit, Unparteilichkeit des Vorsitzes, Trennung der Stadien der parlamentarischen Willensbildung (praktisch etwa in Form der Trennung von Ausschuss- und Plenarverfahren und darin jeweils von Debatte und Abstimmung in Erscheinung tretend), Redefreiheit sowie Majoritätsprinzip (Bentham 1791).

So überrascht es nicht, dass auch heute, mehr als zwei Jahrhunderte später, bei aller Ausdifferenzierung im einzelnen, sowohl die Strukturen als auch die Verfahrensregeln der Parlamente der Welt ihre gut erkennbaren Gemeinsamkeiten aufweisen – und dass diese Gemeinsamkeiten insgesamt einen widerstandsfähigen Traditionskern der Institution Parlament bilden. In der Güterabwägung zwischen Tradition und Innovation fällt das für die Tradition sprechende Argument, angesichts der zentralen Funktion des Parlaments als Repräsentativorgan in der staatlichen Willensbildung und der damit verbundenen weitreichenden Wirkung jeder Änderung seiner Verfahrensregeln hätte für diese ein besonderer Bestandsschutz zu gelten, schwer ins Gewicht. Solche Änderungen wollen, soll nicht der Vorwurf erhoben werden können, die jeweilige Opposition prozedural benachteiligen zu wollen, im Wege eines politischen Kompromisses ausgehandelt werden, und in vielen Parlamenten sind die geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen durch ein erhöhtes Zustimmungsquorum bewehrt.

Ungeachtet dessen hat naturgemäss die technische Innovation auch vor den Parlamenten nicht Halt gemacht. Die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien haben den Parlamenten der Welt die Möglichkeit eröffnet, ihre Funktionen, insbesondere die Öffentlichkeits- oder Transparenzfunktion, effektiver und effizienter als in der Vergangenheit zu erfüllen (IPU 2018). Aber auch die traditionell als Kernfunktion des Parlaments betrachtete Legislativfunktion wird in vielen Parlamenten durch neue Technologien, wie etwa Workflowsysteme, unterstützt (Schefbeck 2011). Elektronische Abstimmungsanlagen sind in vielen parlamentarischen Sitzungssälen zum Standard geworden und machen ein „voting on the voices“ bzw. durch physische Signale wie Handzeichen entbehrlich. Unverzichtbar schien freilich weiterhin die physische Präsenz der Mitglieder des Parlaments in den Sitzungen, nur in wenigen Parlamenten ist bisher ein „voting by proxy“ eingeführt worden, wie etwa 2019 im House of Commons für Frauen im Mutterschutz. Das Prinzip des freien Mandats scheint die höchstpersönliche Wahrnehmung der mit diesem Mandat verbundenen Rechte (und Pflichten) in der parlamentarischen Willensbildung – in physischer Präsenz – zu fordern.

Im Krisenmodus

Drei Grundmuster der parlamentarischen Reaktion auf die Krise hat die Interparlamentarische Union aus den Berichten der nationalen Parlamente herausdestilliert (IPU 2020a, b):

  1. Viele Parlamente, wie etwa das österreichische und das schwedische, haben ihre Präsenzarbeit fortgesetzt, aber mit Einschränkungen verschiedenster Art. Ein auf politischem Konsens oder auf geschäftsordnungsrechtlicher Herabsetzung des Anwesenheitsquorums basierender Ansatz etwa besteht in einer proportionalen Verkleinerung der Gremien, das offenkundige Problem dabei in der damit verbundenen Einschränkung der parlamentarischen Repräsentativität und des freien Mandats: wenn die Parlamentsfraktionen darüber entscheiden, welche ihrer Mitglieder an den Sitzungen teilnehmen „dürfen“ und welche nicht, vergrößert das die Abhängigkeit der Abgeordneten von den Fraktionen natürlich weiter. Eine andere Form der Einschränkung ist die substantielle Selbstbeschränkung auf dringliche Materien, insbesondere jene, die mit der Pandemie und ihren Auswirkungen in unmittelbarem Zusammenhang stehen, und die dadurch ermöglichte Verringerung der Sitzungsfrequenz.
  2. Einzelne Parlamente, wie das chilenische oder das albanische, haben zumindest partiell physische durch virtuelle Arbeitsmethoden ersetzt. Während das in Albanien, wo die Oppositionsabgeordneten schon zuvor aufgrund eines tiefen Zerwürfnisses mit der Regierungspartei ihre Mandate zurückgelegt hatten, ohne weiteres durch informellen parlamentarischen Konsens möglich gewesen ist, scheint das chilenische das erste Parlament gewesen zu sein, welches durch eine – freilich auf ein Jahr befristete – Verfassungsänderung die formellen prozeduralen Voraussetzungen für die virtuelle Parlamentsarbeit geschaffen hat.
  3. Manche Parlamente schließlich, wie jene von Mexiko und Sierra Leone, haben befristet ihre Sitzungstätigkeit eingestellt. Selbst das britische Parlament hat seine österliche tagungsfreie Zeit vorgezogen. Eine Variante stellt die Einsetzung eines besonderen Krisenkomitees dar, das anstelle des Hauses tagt, so geschehen in Neuseeland.

Über die Rolle, welche das Parlament in Zeiten der Krise spielt, sagt diese formale Aufgliederung nicht unbedingt viel aus. Auch wenn das Parlament weiter tagt, physisch und/oder virtuell, bedeutet das keineswegs, dass sich nicht die inhaltliche legislative Gestaltungshoheit, im parteienstaatlichen politischen System ohnedies schon primär bei der Regierung verortet, noch mehr in deren Richtung verschoben hätte. Und genau das kann, wenn auch bisher eher auf unsystematischer Beobachtung denn auf systematischer Analyse basierend, konstatiert werden.

Über die Rolle der checks and balances

Gleich ob der Ausnahmezustand erklärt worden ist und das Parlament der Regierung vorübergehend eine unbegrenzte Massnahmenvollmacht eingeräumt hat, wie etwa in dem dafür viel kritisierten Ungarn, ob die pandemiebedingten Massnahmen durch gesetzesvertretende Regierungsverordnungen erlassen worden sind, wie in Spanien oder Italien, oder ob das parlamentarische Verfahren zur Verabschiedung der von der Regierung vorgelegten Gesetzentwürfe im Pandemiekontext schlichtweg mit grösstmöglicher Beschleunigung vollzogen worden ist, wie in Österreich, die säkulare Tendenz der legislativen Gewichtsverlagerung vom Parlament zur Regierung ist in der Covid-19-Krise verstärkt zutage getreten.

Welche politische Rolle also kommt nun in dieser Situation dem Parlament zu? Die Antwort der Analytiker fällt eindeutig aus: die Rolle des Kontrollorgans (Fourmont/Ridard 2020, Rayment/VandenBeukel 2020). Wichtiger denn je, wenn die exekutive Gewalt an Gewicht zunimmt, erscheint das Gegengewicht der kontrollierenden Gewalt des Parlaments, erscheint die begleitende politische Kontrolle, welche das Parlament im System der „checks and balances“ ausübt. Freilich hat sich im parteienstaatlichen Kontext seit langem eine innerparlamentarische Arbeitsteilung herausgebildet, welche die Kontrolle der Regierung weitgehend zur Aufgabe der parlamentarischen Opposition macht, während die jene unterstützende parlamentarische Majorität sich eher zur Verteidigung der Regierung gegen oppositionelle Kritik berufen fühlt, wo nicht innerkoalitionäre „Bereichsopposition“ dieses Muster sektoral durchbricht. Diese ritualisierte und gut eingeübte Rollenverteilung macht es dem Parlament nicht unbedingt leichter, auf die konstatierte Verlagerung der legislativen Gewichte durch vermehrte bzw. effektivere Wahrnehmung der Kontrollfunktion zu reagieren.

Nachdenken für die Zukunft

Dass die Erfahrungen der Covid-19-Krise (oder, um realistisch zu bleiben, ihrer ersten Phase) den Parlamenten Anreiz bieten, virtuelle Arbeitsmethoden vermehrt einzusetzen und, soweit erforderlich, die geschäftsordnungsrechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, scheint auf der Hand zu liegen. Die technischen Lösungen, die in der Krise gefunden worden sind, waren allzu oft allzu rasch gefunden und daher kritikwürdig, aber zumeist ohne in gleicher Zeit verwirklichbare Alternative. Oft handelte es sich um proprietäre Produkte, wie etwa Zoom, die ihren praktischen Zweck erfüllen, aber in den Augen einer datenschutzbewusster gewordenen Öffentlichkeit gerade für Parlamente und Regierungen allenfalls als vorübergehend geeignete Lösungen erscheinen.

Mittelfristig werden virtuelle Arbeitsumgebungen in Parlamenten auf maßgeschneiderten, allen Sicherheitserfordernissen genügenden Lösungen aufzusetzen haben: Dabei geht es natürlich in besonderem Maß, aber keineswegs ausschließlich um Datensicherheit und Datenschutz, sondern auch um Performanz und Stabilität. Funktional wird die Unterstützung von virtuellen Sitzungen gewiss in einigen Parlamenten über die Krise hinaus auf der Agenda bleiben, aber die Unterstützung der parlamentarischen Alltagsarbeit jenseits des Sitzungsbetriebes umso mehr an Bedeutung gewinnen. Virtuelle Entscheidungsunterstützungssysteme, welche die Informationssituation der Abgeordneten verbessern, werden ebenso bedeutsam erscheinen wie virtuelle Kommunikationsumgebungen zur Unterstützung des regelmäßigen Austauschs zwischen den Abgeordneten und der Zivilgesellschaft.

Wichtiger noch, als darüber nachzudenken, wie die neuen Technologien besser eingesetzt werden können, um das Parlament in der Wahrnehmung seiner traditionellen Funktionen zu unterstützen, erscheint in langfristiger Perspektive freilich das Nachdenken über die Adaption dieser Funktionen an die politischen und gesellschaftlichen Erfordernisse unserer Zeit. Nicht nur die parteienstaatliche Demokratie, auch die Europäisierung der politischen und rechtlichen Entscheidungslandschaft in der supranationalen Gemeinschaft – bis hin zum „autonomen Nachvollzug“ dieser Entscheidungen – haben insbesondere die traditionelle Kernfunktion der „Legislative“ faktisch verändert. Die steigende Entwicklungsdynamik unserer Gesellschaft (und ihrer technischen Werkzeuge) hat die Rechtsetzung mehr und mehr reaktiv gemacht, die wachsende Komplexität sozialer Strukturen die Abschätzung der Folgen rechtsetzender Akte erschwert.

Ist das Territorialitätsprinzip überholt?

Und so stellen sich Fragen wie zum Beispiel: Inwieweit ist nationale Rechtsetzung überhaupt noch den Herausforderungen unserer Zeit adäquat? Auf welcher Ebene soll welches Recht gesetzt werden? Ist nicht auch das Territorialitätsprinzip im Recht überholt und durch das Personalitätsprinzip mit sektoraler Rechtswahl im Privatrecht zumindest zu ergänzen? Und neben die Fragen nach den Ebenen treten die Fragen nach den Verfahren und den Methoden der Rechtsetzung: Ist das jahrhundertealte parlamentarische Verfahrensmodell flexibel und effizient genug, um den dynamischen inhaltlichen Herausforderungen an die Rechtsetzung zu entsprechen? Andererseits: ist es transparent und partizipativ genug, um den Forderungen aus der Zivilgesellschaft nach aktiver Teilhabe am Rechtsetzungsprozess gerecht zu werden? Und schließlich: Ist das traditionelle textbasierte Recht einer Lebenswelt gemäß, die binnen kurzem zumindest ebenso sehr von der Interaktion zwischen Maschinen wie von jener zwischen Menschen geprägt sein wird?

Fragen, die nur in einem breit angelegten und mit langem Atem geführten gesamtgesellschaftlichen Diskurs beantwortet werden können! Aber manchmal genügt es eben nicht, alten Wein, mag er auch gut gereift sein, in neue Schläuche zu füllen. Manchmal gilt es, neue Weinstöcke auszupflanzen.


Referenzen

  1. Bentham, Jeremy (1791), An Essay on Political Tactics, in: Bowring, John (Hg.), The Works of Jeremy Bentham, Vol. II (Edinburgh 1843), 299-373 (kritische Edition u.d.T. “Political Tactics” durch Michael James, Cyprian Blamires und Catherine Pease-Watkin, Oxford 1999)
  2. Fourmont, Alexis /Ridard, Basile (2020), Parliamentary oversight in the health crisis, Fondation Robert Schuman Policy Paper No. 558, https://www.robert-schuman.eu/en/doc/questions-d-europe/qe-558-en.pdf [Abruf: 2020-07-07]
  3. IPU (2018), World e-Parliament Report 2018, https://www.ipu.org/file/5920/download [Abruf: 2020-07-07]
  4. IPU (2020a), How to run a parliament during a pandemic: Q and A, https://www.ipu.org/news/news-in-brief/2020-04/how-run-parliament-during-pandemic-q-and [Abruf: 2020-07-07]
  5. IPU (2020b), Country compilation of parliamentary responses to the pandemic, https://www.ipu.org/country-compilation-parliamentary-responses-pandemic [Abruf: 2020-07-07]
  6. Raiment, Erica/VandenBeukel, Jason (2020), Pandemic Parliaments: Canadian Legislatures in a Time of Crisis, Canadian Journal of Political Science, 1-6, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7256419/ [Abruf: 2020-07-07]
  7. Schefbeck, Günther (2011), Electronic Law-Making Support in between the “Syntactical” and the “Semantic” Challenges to the Normative System: the Austrian Case, in: Anton Geist/Colette R. Brunschwig/Friedrich Lachmayer/Günther Schefbeck (Hg.), Strukturierung der Juristischen Semantik – Structuring Legal Semantics: Festschrift für Erich Schweighofer (Bern), 323-360

Acknowledgements

Dank für die Mitarbeit an diesem Beitrag geht an Dr. Alessia Neuroni, Dr. Reinhard Riedl und Dr. Thomas Gees.

AUTOR/AUTORIN: Günther Schefbeck

Günther SchefbeckDr. Günther Schefbeck leitet die Stabsstelle „Parlamentarismusforschung“ der österreichischen Parlamentsdirektion in Wien.

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