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Eine nationale Dateninfrastruktur für die Schweiz: Aus den internationalen Erfahrungen lernen

Um die Früchte der digitalen Ökonomie auch in der Schweiz ernten zu können, muss u.a. die Vision einer nationalen Dateninfrastruktur (NDI) entwickelt und realisiert werden. Zentraler Bestandteil einer NDI ist ein Fundament bestehend aus den wichtigsten Informationen über eine Gesellschaft, welche in Basisregistern abgelegt sind. Eine Untersuchung ausgewählter internationaler Best Practices im Rahmen einer Master-Arbeit kam zum Schluss, dass der Fall Dänemark insbesondere für die Schweiz ein wertvolles Beispiel darstellt.

Daten als Infrastruktur betrachten 
Daten sind in Analogie zu traditionellen materiellen Infrastrukturen wie Strassen- oder Schienennetze für die einwandfreie Funktion einer Volkswirtschaft von hoher Bedeutung. So können Daten von einer beliebigen Zahl von Nutzern für eine breite Palette von Zwecken als Infrastruktur-Ressource für die nachgelagerte Erzeugung von Produkten und Dienstleistungen verwendet werden. Mit der fortschreitenden Digitalisierung der Gesellschaft nimmt die Menge an Daten ständig zu, wobei dieser Trend vor dem öffentlichen Sektor keineswegs haltmacht. Die Herausforderungen des digitalen Zeitalters werden durch die neue Schweizer Datenpolitik im Rahmen der Dachstrategie «Digitale Schweiz» aktiv angegangen. Die Kernziele sind die Schaffung von Wachstum, Wohlstand und Chancengleichheit sowie die Förderung von Partizipation, Transparenz und Sicherheit. In die Teilstrategie «Daten und digitale Inhalte» betten sich Daten mit Infrastruktur-Charakter ein. In diesem Kontext steht die nationale Dateninfrastruktur (NDI), welche u.a. Elemente aus den Bereichen E-Government und Open Government Data miteinander vereint. Die Bereitstellung von Behördendaten zur freien Wiederverwendung ist eine erste Etappe. Von grossem Interesse sind dabei die grundlegendsten Informationen über eine Gesellschaft, welche in Basisregistern gespeichert sind.

Einbettung und Eckdaten zur Untersuchung 
Im Rahmen einer Master-Arbeit, welche das Ziel hatte, Konzepte, Anforderungen und Herausforderungen mit Blick auf eine nationale Dateninfrastruktur in der Schweiz zusammenzutragen und zu reflektieren, wurde der Fokus auf den Aspekt der Basisregister gelegt und der Fall Dänemarks als besonders exemplarischer Fall in dieser Hinsicht beschrieben.
Als Vorbereitung eines grösseren Forschungsprojektes im Bereich «Big Data» wurde parallel dazu am E-Government-Institut eine von der Hasler Stiftung finanzierte Studie durchgeführt, welche erste Erkenntnisse hinsichtlich Ausgestaltung und Governance einer solchen Infrastruktur produzierte. Aktuell beschäftigt sich das Forschungsteam mit den Fragen, wie eine NDI für die Schweiz ausschauen soll und wie die organisationsübergreifende Zusammenarbeit und die Beteiligung der verschiedenen Akteure im Hinblick auf den Aufbau und die Pflege einer solchen Infrastruktur konkret gestaltet werden sollen (vgl. Kasten).


Nationale Dateninfrastruktur: weiterführende Informationen


Was ist eine nationale Dateninfrastruktur?
Eine NDI ist eine landesweite technische Infrastruktur (Portale, Plattformen, Services, etc.), die den Zugang zu und den Austausch von Daten auf Basis von definierten Regeln ermöglicht. Zweck einer solchen Infrastruktur ist die Unterstützung datenbasierter Wertschöpfung bzw. die Freisetzung potentiellen Mehrwertes bestehender Daten. Die angedachte Infrastruktur versteht sich nicht als monolithischer Block und Insellösung. Behördendaten bilden dabei den Grundstock; es besteht noch Klärungsbedarf, welche weiteren Daten genau dazu gehören sollen. Komponenten und Governance-Anforderungen an eine NDI können aus vier Perspektiven betrachtet werden: Open Data, Basisregister, Mydata und Big Data (vgl. Abb. 1).

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Abb. 1: Vier Perspektiven einer nationalen Dateninfrastruktur

Das dänische «Good Basic Data for everyone Program»
Dänemark stellt ein sehr gutes internationales Beispiel dar, wie der Aufbau einer NDI angegangen werden kann. Das Land legte die Grundbausteine für eine NDI, inklusive der kritischsten Fragen der Finanzierung und der Governance, in weniger als einem Jahr: Im Rahmen des «Good Basic Data for everyone Program» (BDP) wurden die Konzeption und die Errichtung eines vernetzten Systems von Basisregistern, welches sowohl die öffentliche Verwaltung wie auch die Allgemeinheit mit qualitativ hochstehenden Daten versorgt, in die Wege geleitet (de Vries und Pijpker 2013).
Die dänische Agentur für Digitalisierung stufte Informationen, welche öffentliche Behörden über die grundlegenden Bereiche der dänischen Gesellschaft sammelten, als Basisregister ein. In einem ersten Schritt wurden folgende Register als Bestandteil des BDP identifiziert: Adressdaten und mit Informationen angereicherte Ortsbezeichnungen, Karten und geografische Daten, Personen-, Unternehmens-, Gebäude- und Wohnungsregister sowie Grundbuch- und Grundstückbesitzregister (The Danish Agency for Digitization 2012, S. 19). All diesen Daten war gemeinsam, dass praktisch alle anderen domänen-spezifischen Bereiche innerhalb der Verwaltung einen Bezug zu einem Teil dieser Daten haben. Daher war das Hauptziel, dass die Basisregister quasi als Daten-Fundament in sich kohärent sind und somit zu einer höheren Konsistenz der Daten über Organisationsgrenzen hinweg führen (Jetzek 2016, S. 95). Abbildung 2 stellt die dänischen Basisregister und die Rolle des «Data Distributor» dar.

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Abb. 2 – BDP Dänemark – Basisregister und Datenverteilungssystem (KMD 2016: 6)

Den Startschuss legte in Dänemark die nationale Strategie für Digitalisierung 2011-2015 (The Danish Agency for Digitization 2011). Diese erreichte die Schaffung einer Vision, welche sich auf einen echten öffentlichen Bedarf abstützte und die Themen Vernetzung von Schlüsselregistern und Open Government Data auf die höchste Regierungsebene portierte. In der Folge stellte sich ausgehend von den wichtigsten staatlichen Datenhaltern die Notwendigkeit der Vernetzung der Basisregister ein. Die Bottom-up-geprägte Vision hat das Vorgehen in Dänemark wesentlich beschleunigt. Dänemark startete das BDP-Programm im Jahr 2012 ursprünglich mit der Vision einer Vernetzung von zentralen Basisregistern mit dem Ziel, ein effizienteres und effektiveres Datenmanagement innerhalb der Verwaltung zu etablieren. Im Speziellen stand die Vision des «Only-once-Principle» im Fokus – d.h. Bürger und Unternehmen liefern der öffentlichen Verwaltung dieselbe Information genau einmal. Das Hauptziel des BDP war die Schaffung einer Infrastruktur, welche eine effizientere Verwendung von Basisdaten durch verschiedene Behörden und den privaten Sektor ermöglichte (Jetzek 2016, S. 95).

Besonderes Augenmerk bei der Realisierung einer NDI galt in Dänemark der Governance. Ziel war es, von Beginn weg alle wichtigen Stakeholder an Bord zu haben. Ein Kernelement des dänischen Vorgehens bestand in der Beschreibung eines übergeordneten Business Cases für die Verwendung der Basisregister, welcher mit Zahlen hinterlegt wurde. Damit konnten alle wichtigen Stakeholder innerhalb und ausserhalb der Verwaltung für das Vorhaben gewonnen werden, und der legitime Selbsttreiber der Verwaltung war gegeben, was dem Vorhaben entsprechend Vorschub leistete. Die übergeordnete Steuerung durch das Finanzministerium war ein wichtiger Erfolgsfaktor, weil spezifische finanzielle Probleme ohne politische Debatten überbrückt werden konnten. So liessen sich alle Verwaltungsstellen darauf verpflichten, sich wo immer sinnvoll der zentralen Register zu bedienen und Änderungen direkt dort nachzuführen. Gemäss de Vries und Pijpker (2013, S. 8ff.) erfolgte die Bearbeitung des Themas in adäquater Weise auf drei Stufen: In einem ersten Schritt wurden die System- und Qualitätsanforderungen durch IT-Spezialisten auf operativer Ebene beschrieben. In einem zweiten Schritt nahmen Top-Entscheidungsträger der Regierungsebene den finanzielle Ausgleich unter Berücksichtigung der Kosten und Nutzen auf Basis von detaillierten Business Cases für sieben Schlüsselregister vor. Dabei wurden Teilabkommen mit den Schlüsselregisterhaltern geschlossen, im Rahmen derer die nächsten Schritte beschlossen und ein Commitment zur Ausarbeitung von detaillierten Business Cases gegeben wurde. Das Finanzministerium koordinierte die innerhalb von acht Wochen zu erstellenden Business Cases durch die sieben schlüsselregisterführenden Departemente eng. Ziel war eine ausdifferenzierte Abschätzung der Kosten und des Nutzens. Durch dieses Vorgehen gelang dem Finanzministerium das «Schliessen des Hintertürchens». Die wichtigsten Stakeholder in der Regierung waren damit an Bord. Im Rahmen des dritten Schrittes wurde die Vorbereitung der politischen Entscheidungsfindung auf Ebene des Parlaments in Angriff genommen. Durch die Aggregation der verschiedenen Business Cases und durch das Einnehmen der Makroperspektive konnte das Finanzministerium aufzeigen, dass für die Verwaltung verlustreiche Business Cases durch gewinnbringende ausgeglichen werden konnten. Die Unterstützung der Politik konnte durch unterschiedliche Argumente gewonnen werden: Während die lokalen staatlichen Einrichtungen und die Ministerien vor allem von den internen Einsparungen angetan waren, liess sich das Parlament von der externen Wertschöpfung überzeugen. Im Ergebnis nahm das dänische Parlament das komplette Programm inklusive der langfristigen Finanzierung ohne grosse Debatte an.

Relevanz für die Schweiz
Auf der Grundlage der Open-Government-Strategie-Schweiz, der Schwerpunkte im E-Government und der Strategie «Digitale Schweiz» muss die Schweiz in naher Zukunft die Konzeption und ggf. Implementierung einer NDI diskutieren. Dazu gehört neben einer klaren Definition des Zwecks und der Eigenschaften einer NDI eine detaillierte Skizzierung der Roadmap, welche zum erwünschten Ziel führen wird. Die konkrete Ausgestaltung einer NDI ist stark vom gewählten Verwendungszweck und dem anvisierten Nutzen abhängig. Herausforderungen auf diesem Weg dürften für die Schweiz nicht nur technischer (z.B. Interoperabilität der beteiligten Systeme, Zugangsregelung), sondern auch organisatorischer und politischer Natur sein, wobei dem Föderalismus einen besondere Rolle zukommt. Der Case «Good Basic Data for everyone» in Dänemark, kann Ansätze aufzeigen, wie Basisregister sowohl für die beteiligten Akteure der öffentlichen Verwaltung als auch für die Allgemeinheit offen zugänglich gemacht und wie die Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung vom Nutzen einer NDI überzeugt werden können.


Literaturverzeichnis

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Open Data als erster Schritt zum Aufbau einer nationalen Dateninfrastruktur

Damit die Behördendaten ihr Nutzenpotenzial für Wirtschaft und Gesellschaft entfalten können, müssen sie umfassend und systematisch zur Verfügung gestellt werden. Von besonderem Interesse sind Basisregister sowie Geodaten zur Lokalisierung dieser Entitäten. Zusammen mit weiteren Behördendaten zu Themen wie Verkehr, Energie oder Gesundheitswesen bilden diese eine immaterielle Infrastruktur, deren Kohärenz, Qualität und Verfügbarkeit über den erfolgreichen Aufbau einer Datenwirtschaft entscheidet. So wie öffentliche Schienen- und Strasseninfrastrukturen die Entwicklung der Industriegesellschaft ermöglicht haben, benötigt die Wissensgesellschaft eine nationale Dateninfrastruktur – Open Data ist der erste Schritt auf diesem Weg.

Daten sind kein «Erdöl»
Obwohl Daten immer wieder als das «Erdöl» des 21. Jahrhunderts bezeichnet werden, ist diese Metapher falsch. Im Gegensatz zu Erdöl können Daten als Infrastrukturressource – vergleichbar einem Leuchtturm – ohne Rivalität genutzt werden. Die beliebige Kopierbarkeit digitaler Daten erlaubt es, diese zu nutzen, ohne jemand anderen an der Mitnutzung zu hindern. Zudem sind Daten ein Investitionsgut, das zur Erstellung von Dienstleistungen und Endprodukten eingesetzt werden kann und für beliebig viele unterschiedliche Zwecke verwendbar ist (OECD 2014: 24).

Die OECD kommt in ihrem Bericht «Data- driven Innovation for Growth and Well- being» zum Schluss, dass Daten eine wichtige Ressource darstellen, die zu neuem Wissen, neuen Produkten, Prozessen und Märkten führen können, und bezeichnet diesen Trend als datenbasierte Innovation (ebd. S. 4). Daten können einerseits als Infrastrukturressource dienen, die grundsätzlich von einer unbeschränkten Anzahl Nutzern für eine unbegrenzte Anzahl Zwecke für Dienstleistungen und Endprodukte eingesetzt werden kann, und andererseits als Input für die Analyse, welche neue Erkenntnisse und automatisierte Entscheidungen erlaubt.

Wertschöpfung mit Daten
Die datenbasierte Innovation ist kein linearer Prozess; Feedback-Loops sowie wiederkehrende Phasen der Wertschöpfung sind Teil des Prozesses (vgl. Abbildung 1). Die Wertschöpfungskette der Daten vom ersten Erfassen bis zur Aussage in der Statistik ist heute allerdings immer noch eine lange Folge von Medienbrüchen. Unterschiedlichste Anforderungen und Systeme erschweren den Be- schaffungs- oder Verarbeitungsprozess für Daten, Informationen und Inhalte. Das verlangsamt den Prozess nicht nur, sondern mindert auch die Qualität der Daten und erschwert deren Interpretation unnötigerweise.

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Abb. 1: Der Data Value Cycle (OECD 2014: 23)

Der positive Einfluss datenbasierter Innovation ist nicht auf den ICT-Wirtschaftszweig limitiert. Die Tätigkeiten von Finanzdienstleistern sowie Firmen in den Bereichen Business und Professional Services sind äussert datenintensiv, diese Unternehmen werden daher in Zukunft noch vermehrt in die Entwicklung datenbasierter Innovationen investieren. Daneben sieht die OECD im Gesundheits- und im Ausbildungssektor sowie in der öffentlichen Verwaltung Chancen für datenbasierte Innovationen, die in verhältnismässig kurzer Zeit grosse Auswirkungen haben können (ebd. S. 5).

Data Governance
Um datenbasierte Innovation zu fördern, braucht es eine strategische Steuerung und Koordination der Datenproduktion, Datenpublikation und Datennutzung des Bundes über die organisatorischen Grenzen der Verwaltung hinweg («Data Governance»). Damit Daten als Infrastrukturressource genutzt werden können, benötigt es insbesondere geeignete Rahmenbedingungen für den Zugang («access») zu den Daten sowie das Teilen («sharing») und die Interoperabilität («interoperability») der Daten. Für die Regelung des Datenzugangs eröffnet sich ein Spektrum von geschlossenen Daten, die nur dem Data Owner zugänglich sind, bis zu offenen Daten, zu welchen die Öffentlichkeit ohne Einschränkungen Zugang hat. Auch für die Weiternutzung der Daten eröffnen sich verschiedene Optionen, von der Unterbindung jeglicher Weiternutzung bis zur freien Weiterverwendung ohne jede Einschränkung («public domain»). Das wichtigste Hindernis für den freien Fluss der Daten zwischen potenziellen Nutzern sind Datensilos. Gerade auch innerhalb grosser Firmen und in der öffentlichen Verwaltung behindern diese den freien Fluss der Daten über organisatorische Grenzen hinweg. Daher muss die Data Governance insbesondere auch die Vernetzung und Integration der Datenbestände innerhalb einer Organisation regeln. Linked Data ist ein wichtiger technischer Ansatz, um diese Anfor- derung an die Vernetzung und Integration von Datenbeständen über organisatorische Grenzen hinweg zu erfüllen. Das Programm «Good Basic Data for Everyone» in Dänemark ist ein gutes Beispiel für den erfolgreichen Aufbau einer nationalen Dateninfrastruktur. Die Grundannahme besteht darin, dass die Öffnung qualitativ hochstehender Daten als Infrastruktur Behörden ermöglicht, ihr Kerngeschäft organisationsübergreifend besser erfüllen zu können. Zusätzlich gilt in Dänemark die Datenliberalisierung als Innovationstreiber. In Grossbritannien ist seit 2013 ein ähnliches Programm unter dem Namen «National Information Infrastructure» in Gang.

Ausgangspunkt Open Data
Seit wenigen Jahren haben in der Schweiz einzelne Bundesämter, Kantone und Städte damit begonnen, Behördendaten punktuell der Öffentlichkeit als Open Data zur freien Nutzung zur Verfügung zu stellen. Das ist erfreulich und de facto ein erster Schritt auf dem Weg zu einer nationalen Dateninfrastruktur. Aber es ist bei Weitem nicht ausreichend. Damit die Behördendaten ihr enormes Nutzenpotenzial für Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur effektiv entfalten können, müssen sie umfassend und systematisch zur Verfügung gestellt werden. Von besonderem Interesse sind dabei diejenigen Basisdaten, welche in allen Lebensbereichen der Wissensgesellschaft permanent zur Anwendung kommen: Register zu Personen, Firmen und Gebäuden, Adressen sowie Geodaten zur Lokalisierung dieser Entitäten.

«Typically, Key Registers hold essential and frequently used public sector information pertaining to persons, companies, land, buildings and other ‹infrastructural› elements critical to the proper functioning of government. The rationale for establishing a System of Key Registers is the notion that it is in fact infrastructure that is indispensable for fulfilling governmental policy ambitions and societal needs in the context of the evolving (digital) relationship between a government and its citizens and companies.» (de Vries/ Pijpker 2013: 4).

Zusammen mit weiteren Daten des öffentlichen Sektors, z.B. von Verkehr, Energie, Gesundheitswesen, öffentlichen Finanzen oder Wetter, bilden diese Basisdaten eine immaterielle Infrastruktur, deren Kohärenz, Qualität und Verfügbarkeit über den erfolgreichen Aufbau einer Datenwirtschaft und -kultur  entscheidet.

Vision Nationale Dateninfrastruktur Schweiz
Die EU-Kommission sieht die Realisierung eines digitalen Binnenmarktes als eine politische Priorität. Die Infrastruktur – inklusive Dateninfrastruktur – ist auch aus ihrer Perspektive eine zentrale Voraussetzung, um das Potenzial der digitalen Wirtschaft auszuschöpfen. Will die Schweiz in den kommenden Jahren das Potenzial datenbasierter Innovationen für wirtschaftliches Wachstum und soziales Wohlergehen nutzen, dann ist die Erschliessung und Vernetzung der bis anhin in einzelnen Silos isolierten Datenbestände der öffentlichen Verwaltung und des gesamten öffentlichen Sektors eine zwingende Voraussetzung. Die nationale Dateninfrastruktur muss beginnend bei den Basisregistern für Unternehmen, Gebäude und Personen sowie bei den Geobasisdaten alle Datensätze aus Bereichen wie Gesundheit, Energie, Verkehr, Erziehung etc. umfassen, welche für das Funktionieren der Schweiz relevant sind. Diese Datenbestände sind nicht länger als isolierte Installationen zu betrachten, sondern als Teile einer übergeordneten immateriellen Infrastruktur, welche die Entwicklung datenbasierter Dienstleistungen und die Gewinnung relevanter Erkenntnisse zur Schweiz ermöglicht. Diese Infrastruktur muss den Zugang zu den Daten über Onlinedatenkataloge, Download-Services, API etc. so offen und einfach wie möglich gestalten und nur dort einschränken, wo es rechtliche Auflagen wie der Schutz der Privatsphäre zwingend verlangen. Nebst den Basisdaten sowie Daten aus verschiedenen Wirtschafts-, Verwaltungs- und Wissenschaftsbereichen sind Verzeichnisse der Datenbestände, Referenzdaten, Terminologien und weitere Hilfsmittel zur Erschliessung der Daten Bestandteil der Dateninfrastruktur.

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Abb. 2: Nationale Dateninfrastruktur

Die nationale Dateninfrastruktur soll die Erstellung von datenbasierten Dienstleistungen und Applikationen über unterschiedliche Anwendungsbereiche hinweg mit minimalem Aufwand ermöglichen. Sie ist Plattform und Motor für organisationsübergreifende Zusammenarbeit und datenbasierte Innovationen.


Quellen


 

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