Ein Vergleich der eID-Systeme in Frankreich, Belgien, Polen und Estland zeigt die Bedeutung der länderspezifischen Pfadabhängigkeiten und eine gute Passung zwischen dem eID-System und den nationalen Verwaltungssystemen.

Polen und Estland haben beide einen postsowjetischen historischen Kontext, Frankreich und Belgien teilen sich einen napoleonischen administrativen historischen Kontext. Estland und Belgien haben ein hohes Niveau der E-Government-Entwicklung, während Polen und Frankreich ein niedriges Niveau haben (Europäische Kommission, 2020a). Dadurch kann die Strategie der Fallauswahl helfen zu erhellen, wie historische Abhängigkeiten die politischen Ergebnisse in Bezug auf eID-Management-Systeme (eIDMS) beeinflussen können. Welche Rolle spielt die Pfadabhängigkeit bei der Entwicklung von eIDMS in Europa?

Unsere Arbeit fügt dem eIDMS-Pfadabhängigkeitsmodell von Kubicek (2010) neue Erkenntnisse hinzu und verbindet es mit Verwaltungssystemtypologien (Kuhlmann & Wollmann, 2019, S. 71-137). Sie bestätigt die Forschungshypothese H1: «Die Ausprägung des eIDMS im Jahr 2020 ist keine Reaktion auf aktuelle Gegebenheiten. Das Zusammenspiel von organisatorischen, technologischen und regulatorischen Pfaden erklärt die Merkmale des eIDMS im Jahr 2020.»

Ausgewählte Forschungsergebnisse

Polen

Geprägt von der preußischen Staatstradition und dem stalinistischen Staatsorganisationsmodell unterworfen (Kuhlmann & Wollmann, 2019, S. 22), erlebte die polnische öffentliche Verwaltung nach 1989 «eine chaotische Umsetzung [von] widersprüchlichen Managementparadigmen» (Mazur et al., 2018), was zu einer «allgemeinen Diskrepanz zwischen gesetzgeberischer Absicht und Verwaltungspraxis» führte (Meyer-Sahling & Yesilkagit, 2011). Nach einer verzögerten Reorganisation des staatlichen Registers (Ministerium für Inneres und Verwaltung, 2008) wurde im Jahr 2007 ein Plan zur Schaffung eines interoperablen eIDMS bis 2013 (Rada Ministrów, 2007) mit einem Projektwert von 470 Mio. PLN (133 Mio. €) aufgestellt, der zu 85 % aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung stammen sollte. Das eIDMS war, wie 23 von 28 eAdministration-Projekten, zum Stichtag 2011 nicht funktionsfähig (Nadybski, 2013). Im Jahr 2014, kurz vor der technischen Fertigstellung, wurde es von einem Ausschuss aufgrund rechtlicher Bedenken gestoppt (Majewski, 2019). Im Jahr 2015 wurde das nationale Recht an die eIDAS-Verordnung angeglichen. Nach der Androhung, EU-Fördermittel zurückzahlen zu müssen, wenn das eIDMS nicht betriebsbereit sei, sah das neue e-Dowód-Projekt die Einführung von eIDs bis 2019 vor (Kudaj & Malik, 2017) und wurde ausschließlich im öffentlichen Sektor entwickelt. Das Innenministerium leitete das Projekt, das nach 2015 vom Ministerium für Digitalisierung mitbetreut wurde. Eine Regierungsagentur setzte das eIDMS technisch um, was 27,1 Millionen zł kostete (e-Dowód – kontynuacja projektu pl.ID i realizacja powiązanych projektów, 2018). Für die Partei Bürgerplattform (und später für die Koalition aus Bürgerplattform und Polnischer Volkspartei) war das Projekt ein Misserfolg. Für die amtierende Partei Recht und Gerechtigkeit war es ein Erfolg, da es unter ihrer Regierung fertiggestellt wurde (Prawo I Sprawiedliwośc, 2019).

Estland

Die aktuelle Akteurskonstellation (siehe Abbildung 2) zeigt, dass die Machtverteilung zwischen öffentlichen und privaten Akteuren gleichgewichtig ist. Am zentralsten im Akteursnetzwerk ist die private Institution SK ID Solutions, die die eID-Produkte verwaltet.

Abbildung / Autorenvisualisierung der Akteurskonstellation in Estland, 2020

Akteure mit juristischen und technischen Fachkenntnissen schufen 1999 den ersten rechtlichen Rahmen (Martens, 2010, S. 225). Die kooperationsorientierte Politik Estlands erleichtert die kontinuierliche Steuerung. Dem eIDMS liegen öffentlich-private Partnerschaften zugrunde (Martens, 2010, S.221): Die Strategieentwicklung ist an die privatwirtschaftliche «eIdentity Working Group» ausgelagert (Martens, 2010, S. 222), während der Staat die Beschaffung übernimmt (Kitsing, 2011, S.6). Das eIDMS war stark von der EU-Finanzierung abhängig. Obwohl Estland ein postsowjetischer Staat ist (Külli, 2011), ist es hauptsächlich von angelsächsischen Ländern beeinflusst, was zu einer «Überidealisierung des Privatsektors und des freien Marktes» und der radikalsten New Public Management-Implementierung in osteuropäischen Ländern führt (Nørgaard & Winding, 2005; Tõnnisson & Randma-Liiv, 2008 in Pesti et al., 2018; Dan & Politt, 2014; Randma & Drechsler, 2017; Europäische Kommission, 2020b). Mit einem Open-Source-Ansatz erhöhte Estland das Vertrauen und senkte die Kosten, da die eID auf Anfrage kostengünstig oder kostenlos ist.

Frankreich

Die Digitalisierung des 1955 geschaffenen nationalen Identitätsdokuments stieß immer wieder auf große Hindernisse (Boucher, 1974). 2005 und 2012 wurden zwei Gesetzesentwürfe aufgrund von Datenschutzbedenken abgelehnt (Piazza, 2001; Conseil constitutionnel, n°2012-652). Im Jahr 2016 wurde die Datei «Gesicherte elektronische Titel» (Dekret vom 28. Oktober 2016) ebenfalls rechtlich angefochten, blieb aber in Kraft. Ein Teil des Projekts (Innenministerium, 2015) überlebte und brachte 2016 die nicht eIDAS-konforme Plattform FranceConnect hervor (FranceConnect, 2020).

Neuer Druck durch die Biometrie-Verordnung 2019/1157 motivierte Frankreich, bis August 2021 eine nicht verpflichtende, kostenlose, eIDAS- und ICAO-konforme eID zu schaffen (Rédaction de démarchesadministratives.fr, 2019; Agence Nationale des Titres Sécurisés, 2020; Digital Identity Information Report, 2020; Boncourt, 2020). Das eIDMS kostet rund 35 Millionen Euro über vier Jahre (Digital Identity Information Report, 2020) und ist nicht auf EU-Mittel angewiesen.

Die einzigartige Geschichte der umstrittenen digitalen Identität hat zu einer geringen Vertrauenskultur in Bezug auf die Nutzung persönlicher Daten geführt (Digital Identity Information Report, 2020), die für 40 % der französischen Bevölkerung das Haupthindernis für die Internetnutzung darstellt (Digital Market Barometer, 2018) und eine E-Government-Reform behindert (Mission d’information commune, 2020).

Belgien

Belgien entwickelte sein eIDMS im Jahr 2010 (Kubicek & Noack, 2010) in Richtung eines neuen eIDMS im Jahr 2020 (RRN, 2020d; SPF Chancellerie, 2018), hauptsächlich durch die Überholung der Infrastruktur (RRN, 2018). Die Personen, die das eIDMS leiten, wechselten im Laufe der Jahre, wodurch der ursprüngliche akademische Einfluss abnahm (vgl. Hermans & Peeters, 2019; Kubicek & Noack, 2010; Hahn, 2017). Aufgrund der legalistischen, dauerhaften und vertrauenswürdigen öffentlichen Verwaltung (OECD, 2005, S. 7; Hansen et al., 2013; Ongaro et al., 2017) ist das eIDMS fest im Nationalen Register verankert, das dem Föderalen Öffentlichen Dienst (FÖD) Inneres unterstellt ist, während es von privaten Auftragnehmern umgesetzt wird (RRN, 2020c). Die Gemeinden sind an der Einführung von Ausweisdokumenten (RRN, 2020a) für Belgier und Ausländer, Erwachsene und Kinder beteiligt. Das eIDMS ist erschwinglich (RRN, 2020e) und stützt sich ausschließlich auf Mainstream-Technologien (SopraSteria, 2019) und belgische Mittel.

Bemerkenswert ist, dass das eIDMS seit 2010 Gegenstand von 13 neuen Gesetzen war (RRN, 2020b; vgl. Normen in CRISP, 2020). Deren Inhalte waren meist sehr niedrigschwellig, z.B. Datenspeicherfristen (IBZ, 2016) oder Gültigkeitszeiträume (IBZ, 2014a, b). Wichtig ist, dass 2019 ein königlicher Erlass (IBZ, 2019) das Recht gab, die Fingerabdrücke von Belgiern auf dem RFID-Chip zu speichern (vgl. auch IBZ, 2018), und dass 2015 Änderungen neue Verwendungen von Identitätsdaten erlaubten, einschließlich der Fingerabdrücke von Ausländern (IBZ, 2015a, b, c). Die eID wurde erst stellvertretend zu einem politischen Thema, als die Fingerabdrücke auf dem RFID-Chip platziert werden sollten (De Croo, 2017; SPF Chancellerie, 2019; Cock, 2018; vgl. auch Kubicek & Noack, 2010, S. 131).

Diskussion

Insgesamt konnte das eIDMS-Modell (Kubicek, 2010) validiert werden, da der Fallvergleich die Forschungshypothese (H1) bestätigte. In der Tat sind die Merkmale des untersuchten eIDMS im Jahr 2020 keine Reaktion auf aktuelle Bedingungen. Das Zusammenspiel von organisatorischen, technologischen und regulatorischen Pfaden erklärt die Merkmale der eIDMS im Jahr 2020. Alle eIDMS bieten Authentifizierung und e-Signaturen mit einem hohen Sicherheitsniveau, unterscheiden sich jedoch hinsichtlich des Einführungszeitpunkts, der Politik, der Finanzierung, konkurrierender Identifikationsprodukte und führender Institutionen. Dies deutet darauf hin, dass länderspezifische Strukturen eine Rolle spielen, die zu unterschiedlichen eIDMS-Ergebnissen führen und sich über länderspezifische Pfadabhängigkeiten auswirken. Dabei beeinflusst der jeweilige Länderkontext die strategischen Maßnahmen zur Einführung eines eIDMS.

Dort, wo strategische Maßnahmen schlecht an den Länderkontext angepasst waren, zeigten die eIDMS-Pfade häufige Unterbrechungen, z. B. französische Gesetze zur digitalen Identität oder der polnische Fokus auf die Angleichung an die EU, der den oft ungeordneten historischen Kontext der Verwaltung nicht ausreichend berücksichtigte. Wo strategische Maßnahmen gut an den Länderkontext angepasst waren, waren die Pfade kontinuierlich und wiesen nur wenige Unterbrechungen auf, z. B. Belgiens neo-weberianischer Ansatz (Byrkjeflot et al., 2018) zur Steuerung des eIDMS durch zentralisierte Technologienutzung und strenge Kodifizierung oder Estlands parallele Rekonstruktion (Bouckaert et al., 2009) der öffentlichen Verwaltung und seines E-Government.

Referenzen

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