Prinzipien, Visionen und Konzepte des Datenmanagements im E-Government

Das Saubermachen im Datenstall hat hohe Priorität im E-Government und wird immer dringlicher. Prinzipien, klare Visionen und saubere Konzepte erleichtern die Orientierung dabei.

„Wer hohe Türme bauen will, muss lange beim Fundament verweilen.“ Dieser Satz wird vom österreichischen Komponisten Anton Bruckner überliefert. In der Informatik darf man überall dort gegen dieses Prinzip verstossen, wo Time-to-Market alles ist, Entwicklungskosten kein Thema sind und Nachhaltigkeit nur verwunderte Blicke auslöst, beispielsweise bei innovativen Finanzdienstleistungen für Kunden mit sehr viel Geld. Überall sonst aber sollte man zuallererst in das Schaffen eines guten Fundaments investieren!

Der Staat unter Druck
Vor zehn Jahren war es erfreulich, dass im Schweizer E-Government an vielen Orten in vielen Projekten vorwärts gemacht wurde, ohne viel über ein gemeinsames Fundament nachzudenken. Nun wird es aber Zeit, dieses nachhaltig zu bauen. Die Vorstösse mehren sich, staatliches Handeln gleich ganz der Privatwirtschaft, der Suprastaatlichkeit oder der Gesellschaft zu übergeben. Als Speerspitze der Entstaatlichung wird die Blockchain-Technologie von vielen Akteuren forciert. Aber auch die Wissensunterschiede zwischen Wirtschaft und Staat in den Bereichen künstliche Intelligenz (KI) und Nutzung von Crowds werden ins Feld geführt, wobei gerade Letzteres die Legitimation staatlichen Handelns hinterfragt: Wenn die Wirtschaft nicht nur mehr Technologiewissen besitzt, sondern auch mehr Partizipation erreicht, dann wird es für staatliche Institutionen eng. Es geht dann nicht mehr um die klassische Diskussion „vollumsorgender Sozialstaat oder schlanker Minimalstaat“, sondern um Peter Druckers so berühmtes „Really Reinventing Government“. Darin fordert Peter Drucker, dass jene Ämter die einen sehr guten Job machen mehr Steuergeld bekommen sollen, während jene Ämter, die seit langem einen schlechten Job machen, ohne Rücksicht auf staatspolitische Überlegungen geschlossen werden sollen. Alle, die dazwischen liegen in der Leistung, sollen eine Bewährungsauflage bekommen und danach entweder zu den sehr guten oder zu den geschlossenen Ämtern zählen. Das wäre eine radikal konsequente Leistungsverwaltung. Blockchains, Plattformen mit hohem Vertrauen bei den Jungen, KI und Crowds könnten ihr zum Durchbruch verhelfen.

Die Rechtfertigung staatlicher Strukturen
Grosse Veränderungen dauern lang. Es bleibt deshalb genug Zeit, den radikalen Thesen des Vaters der Managementwissenschaften, Peter Drucker, staatspolitische Argumente entgegenzusetzen, die auch im Digitalisierungszeitalter Bestand haben. Das beginnt damit, dass die Verwaltung beweisen muss, dass im öffentlichen Bereich ein durch den Souverän kontrolliertes Informationsmanagement tatsächlich mehr Gemeinwohl schafft als privatwirtschaftliche Lösung (z.B. durch die Big Five Apple, Amazon, Facebook, Google, Microsoft) oder gesellschaftliche Lösungen (basierend auf Blockchains). Denn im Zeitalter der digitalen Transformation wird das Beherrschen des Informationsmanagements immer mehr zur zwingenden Voraussetzung für legitimiertes öffentliches Handeln.

Die Rolle des Datenmanagement
Die Basis für ein gutes Informationsmanagement stellt das Datenmanagement dar. Das gilt insbesondere für alle Bereiche, in denen bisher die Verwaltung tätig war. Daten müssen einfach und kostengünstig in geeigneter Qualität zugreifbar sein. Im Fall staatlichen Handelns sind das Daten über Bürger/Bürgerinnen und Einwohner/Einwohnerinnen, Daten über juristische Personen und Daten über Objekte im Land.

Die Rechte Betroffener müssen dabei gewahrt bleiben: das Recht auf Schutz der Privatsphäre, das Recht, dass die richtigen Daten bei Verwaltungsakten benutzt werden und das Recht, dass keine unzulässige datenbasierte Diskriminierung stattfindet. Wichtig ist auch eine übersichtliche nationale Datenarchitektur, die auf hoher Abstraktionsebene Orientierung bietet (1), die Beziehungen zwischen lokaler und übergreifender (kantonaler, nationaler, internationaler) Datenhaltung aufzeigt (2) und ein einfaches Finden der benötigten Daten ermöglicht (3), wo dies nicht automatisiert ist.

Damit all diese unterschiedlichen Anforderungen an das Datenmanagement erfüllt werden können, ist es notwendig, eine Datenintegration durchzuführen. Hierbei gilt es zu berücksichtigen, dass in vielen Fällen Interoperabilität den gleichen Nutzen bringt wie eine umfassende Standardisierung. Sie ist dann vorzuziehen, weil sie die liberalere und die nachhaltigere Lösung darstellt.

Gegenargumente
Allerdings gibt es Gegenargumente gegen ein Saubermachen im Datenstall der Verwaltung. Eines ist, dass der Technologiefortschritt es zunehmend überflüssig macht, überhaupt Ordnung bei den Daten zu halten. Dieses Argument hat einen grossen wahren Kern, verschweigt aber eine nicht ganz vernachlässigbare Voraussetzung: Es gilt für Organisationen, die über Topinformatikteams verfügen und ein Managementteam besitzen, dass den erfolgreichen Umgang mit Cutting Edge Technologien beherrscht. Diese Voraussetzungen zu erfüllen macht für Unternehmen in hochdynamischen Märkten sehr viel Sinn, doch die staatliche Verwaltung ist nur in Ausnahmefällen mit ähnlich dynamischen Umweltbedingungen konfrontiert.

Ein anders Gegenargument ist, dass die Blockchain-Technologie uns das Ordnung Schaffen abnimmt, und damit die Verwaltung die hoheitlichen Aufgaben der Datenverwaltung weitgehend der Gesellschaft übergeben kann. Auch das hat einen grossen wahren Kern. Blockchains können helfen, eine vertrauenswürdige Datenbasis dort zu etablieren, wo Korruption und kriminelle Energie dies bisher verhindert haben. Ausgehend von den Ansprüchen in der Schweiz funktionieren aber Blockchains ohne übergreifende Ordnung in der Datenhaltung nicht.

Ordnungsprinzipien fürs Ordnung Schaffen
Wie aber soll man das Saubermachen im Datenstall angehen? Es gibt einige klassische Prinzipien, Visionen und Konzepte, die Orientierung bieten bei der Verbesserung des Datenmanagements in der Verwaltung.

1. Prinzip Minimalität der Register: Die „Drei Kernregister“-Vision besagt, dass es in der Verwaltung nur drei Kernregister gibt (für Menschen, für juristische Personen und für Objekte) und damit die Redundanz beim Datenmanagement reduziert und die Fehler weitgehend eliminiert werden können. Einige europäische Länder werden dies bis 2020 weitgehend umgesetzt haben.
2. Prinzip Minimalität der Eingaben (aus Klientensicht): Die „Only Once“-Vision besagt, dass Daten von den Einwohnern und den Unternehmen der Verwaltung als Ganzes nur einmal geliefert werden, unabhängig von der Organisationsstruktur der Verwaltung. Derzeit wird die Vision im europäischen Grosspiloten TOOP für Unternehmen ausprobiert.
3. Prinzip Minimalität der bezogenen Informationen (aus Klientensicht): Das Konzept „Massgeschneiderte Informationsbereitstellung“ besagt, dass Betroffene bei der Informationssuche die für ihren Kontext massgeschneiderten Informationen bekommen und deshalb keine Schwierigkeit bei deren Beurteilung haben. Das Konzept geht über die Strukturierung nach Lebensepisoden hinaus und hat u.a. in Österreich zu grossen Einsparungen geführt.
4. Maximalität der Valorisierung von Informationen: Die „Open Government Data“-Vision besagt, dass Daten möglichst oft genutzt werden, vor allem auch durch verwaltungsexterne Nutzer/Nutzerinnen – wo immer dies aus rechtlicher Sicht komplikationsfrei möglich ist. Der Bundesrat hat dazu eine Strategie für die Jahre 2014 – 2018 formuliert.

In Zusammenhang mit dem Prinzip „Minimalität der Eingaben“ gibt es zwei weitere Prinzipien, die über eine Datenbereinigung hinausgehen, auf dieser aber basieren: Das „No Stop Government“ Prinzip besagt, dass der oder die Betroffene nicht mehr selber aktiv werden muss, beispielsweise beim Beantragen von Stipendien, weil nicht jene belohnt werden sollen, die besonders geschickt beim Beantragen sind. Und die Idee „Klientengesteuertes Beziehungsmanagement (CCRM)“ besagt, dass ein personalisiertes Portal die Interaktionen mit der Verwaltung soweit managt, dass nur mehr Kontrollaufgaben für die betroffenen Einwohner bzw. Unternehmen anfallen.